规范土地储备 增强调控能力
切实保障全市经济社会又好又快发展
土地储备制度作为土地管理制度的重要组成部分，为政府加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力做出了积极的贡献。特别是《土地储备管理办法》的颁布，增强了各地土地储备机构的法律地位。土地储备制度既然有这么大的好处，那么，作为一个国土人，就更应该了解土地储备是个什么概念，具体又是怎么操作的。下面我从土地储备的概念及运作模式、土地储备开发的法律依据和运作程序、土地储备资金的运作和管理、农村存量建设用地储备的尝试以及土地储备工作中存在的问题等几个方面和各位作共同学习探讨。
一、土地储备的概念及运作模式
㈠我国土地储备制度的成因
土地储备最早起源于1896年的荷兰。到20世纪初，瑞典、法国、英国、美国等欧美国家也相继实行了土地储备制度。当时这些国家建立土地储备都是为了解决城市人口急剧增加，住房供给短缺、房屋和土地价格高涨，城市低收入家庭的居住、生活环境恶化等城市发展问题。各国实施储备制度的目标基本都定位在怎样提高土地利用效率、怎样促进城市有序发展和怎样抑制土地投机和平抑地价上，并且在这些方面取得了显著的成效。我国的土地储备制度起步比较晚，这是与我国长期实行的土地无偿、无限期划拨供地方式相关联的。下面首先谈谈我国土地储备制度形成的历史背景
我国《土地管理法》规定：“城市市区的土地属于国家所有”。在实行城市土地使用制度改革以前，土地供应主要是以行政划拨供地方式为主。不论是行政机关还是企事业单位用地都是行政划拨，无偿、无限期使用。这种供地方式致使大量城市存量土地存在着产权不明晰、管理不完善的情况，许多单位和企业绕开政府私自进行土地出租和转让，造成国有资产大量流失，城市土地管理处于无序状态。
从上世纪八十年代中期我国实行城市土地使用制度改革以后，土地实行有偿有限期使用，从而形成了土地市场。在这种土地制度的框架下，国家是惟一的土地所有者，国有土地使用权出让和出租等形式形成了垄断性的城市土地一级市场。从国家取得的合法土地使用权在合同规定的范围内可以进入市场流通，进行转让和出租，形成了土地二级市场。这种分层次的土地市场体制是建立城市土地储备制度的基础。但是由于城市存量土地的产权不明晰，管理制度存在着漏洞等方面的原因，致使我国城市土地市场存在着弊端：一是土地市场波动大，土地供求不平衡；二是政府土地收益流失严重；三是大量土地闲置在开发商手中。基于这一状况，1996年上海率先建立了土地储备制度。之后的几年内，浙江的杭州、宁波，广东的广州、深圳等地也积极开始了土地储备方面的探索和实践。
我市的土地储备工作在上世纪90年代中期就有雏形，市土地储备中心的前身市地产开发总公司通过收购、置换、征用等方式取得土地并进行前期开发整理，然后组织出让，为政府获得土地收益用于城市建设。
2000年，我市相继出台了《盐城市人民政府关于深化市区土地使用制度改革的决定》（盐政发【2000】180号文）和《盐城市区国有土地储备实施办法》（盐政办法【2000】65号文）。自此，我市的土地储备工作为政府垄断土地一级市场，调控土地二级市场发挥着举足轻重的作用。
㈡土地储备的概念
在《土地储备管理办法》没有出台之前，土地储备没有一个准确的定义。这是因为全国各地对土地储备制度的理解和实施模式不相同，所以各地对土地储备的定义也是不同的，
全国各地对土地储备的概念虽然在文字表述上不尽相同，但实际含义大同小异。总的来说，土地储备是指城市政府按照法律程序，运用市场机制以收回、收购、置换、征用等方式取得土地，进行前期开发、储存，按照市场需求供应各类建设用地，合理调控土地市场关系的一种经营管理的机制和行为。
㈢土地储备的运作模式
土地储备的运作模式可以分为三类。
1、政府主导型
政府主导型就是由政府成立土地储备管理机构，比如杭州和常州成立的土地储备管理委员会，在土地储备管理机构的指导和监管下，土地储备中心受市政府的委托，代表政府实施土地收回收购、征用储备和储备土地出让的前期工作。这种运作模式的典型代表是浙江省的杭州市和我省的常州市。但是这两者又存在着区别：杭州市土地储备中心重点把土地储备作为一种政府对市场的宏观调控手段；而常州市土地储备中心则更偏重于市场经营行为。
2、市场主导型
这种模式的典型代表是上海市。上海市的土地储备工作由上海市土地发展中心负责实施。其土地储备主要运作方法是：1、受市政府委托，按照地价趋升原则、平价原则和效益原则，有选择地置换中心城区企业存量土地，收购旧城改造地块，同时根据城市发展和市场需要征收郊区土地进行成片开发。2、直接经营管理市政府收回的国有土地。包括依法收回的使用期满土地、违法土地、闲置土地等。3、对所有收购土地进行前期开发和储备，做好储备土地出让前期工作。4、建立土地收购、储备网络，定期向社会公布土地储备和供应信息。这种运作模式的重点是通过土地储备来实现土地的保值增值，力求土地资产价值的最大化。
3、行政指导、市场运作与土地资产管理相结合型
这种模式的特点是：政府规定了用于储备的土地范围，对可收购的土地由土地储备中心与原用地者签订《收购土地使用权协议书》，储备中心按协议约定支付土地收购补偿费用后，取得土地使用权。我们盐城市区土地储备就是执行的这种模式。2000年，市政府为了起草关于市区土地储备的具体实施办法，专门派员赴沪、浙等地学习土地储备的先进经验，先后考察了上海土地发展中心、杭州、宁波、温州等地土地储备中心。通过经验交流和实地调查论证，我们发现沪、浙等地的土地储备模式虽然不同，但各有优缺点。市国土局和土地储备中心总结了各地先进经验并在此基础上进行了创新，形成了一套我市独有的行政指导、市场运作与土地资产管理相结合的模式，出台了《盐城市区国有土地储备实施办法》。我们这些模式的创新和政策的出台得到了上级部门的充分肯定，被全国许多地区借鉴。
二、土地储备的法律依据和计划管理
㈠法律依据
土地储备开发的法律依据分为两个阶段，这两个阶段的分水岭是
1、国务院2003年颁发的《关于加强国有土地资产管理的通知》(国务院15号文件)。《通知》就加强国有土地资产管理、防止国有土地资产流失、深化土地使用制度改革、建立完善土地市场、规范土地审批行为等重大问题提出了一系列制度性措施，对建立土地储备制度提出了原则性的意见，地方人民政府可以通过行使土地所有权，建立土地储备制度。
2、江苏省政府2003年颁布的《江苏省国有土地储备办法》（第10号令）。为加强国有土地资产管理，提高政府对土地市场的宏观调控能力，促进土地资源优化配置，江苏省政府根据《土地管理法》、《城市规划法》、《江苏省土地管理条例》等法律、法规的规定明确市人民政府土地行政主管部门应当设立土地储备机构，具体实施土地储备工作。地方各级人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内的土地储备管理工作。
3、盐城市政府颁布的《盐城市人民政府关于深化市区土地使用制度改革的决定》（盐政发[2000]180号）和《盐城市区国有土地储备实施办法》（盐政办发[2000]65号）以及相关的一系列配套性政策。
㈡土地储备的计划管理
在《土地储备管理办法》颁布之前，各地人民政府在相关土地储备的文件和政策中，对年度土地储备计划鲜有提及。而《土地储备管理办法》第七条第八条对年度土地储备计划作了十分详细的规定。第七条：“土地储备实行计划管理。市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行相关分支行等部门应根据当地经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等共同编制年度土地储备计划，报同级人民政府批准，并报上级国土资源管理部门备案。”明确了年度土地储备计划的编制主体、编制依据和审批程序。第八条对年度土地储备计划包含的内容作了详细的说明。主要包括五个方面:
一是年度储备土地规模。就是这个年度土地储备机构综合当地的经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等各方面因素，实事求是地制定一个新增储备土地的数量。这里说实事求是，是因为制约土地储备数量的因素非常多。比如说后面要讲到的收购难、征地难、拆迁难等问题，都直接影响到土地储备的数量。所以我们制定新增储备土地数量不能好高骛远、不切实际。
二是年度储备土地前期开发规模。储备土地前期开发是指对储备土地库中的储备土地进行拆迁通平等活动，使之成为能够随时供应的熟地的行为。年度储备土地前期开发规模就是这个年度你土地储备机构的储备土地库中生地变熟地的数量。
三是年度储备土地供应规模。年度储备土地的供应数量是直接发挥土地杠杆作用，决定土地市场是否能够健康平稳发展的重要因素。一般来说，储备土地的供应数量与土地价格是成反比的。
四是年度储备土地临时利用计划。储备土地未供应前，土地储备机构可将储备土地连同地上建（构）筑物，通过出租、临时使用等方式加以利用。包括为了美化城市的需要，将沿街的储备土地临时建成绿化、广场等，待时机成熟后再行出让。但需要注意的有两点：1、设立抵押权的储备土地的临时利用，应征得抵押权人同意。2、储备土地的临时利用，一般不超过两年，且不能影响土地供应。
五是计划年度末储备土地规模。也就是年度末土地储备库里的储备土地的数量。因为根据政府经营城市的需要，土地储备库必须保持动态平衡，做到稳中有升。这样才能确保政府调控土地市场的能力。
三、土地储备的运作程序
㈠土地储备的范围
这里说的范围是广义的土地储备范围，是哪些土地必须由土地储备中心储备的意思，不是我们理解的某宗地的四址范围。
《土地储备管理办法》第十条明确规定了五种土地是可以纳入土地储备的范围。一是依法收回的土地；二是收购的土地；三是行使优先购买权取得的土地；四是已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；五是其他依法取得的土地。
依法收回主要有无偿收回和有偿收回两种方式。《土地管理法》第58条：“有下列情况之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：
（1）为公共利益需要使用土地的；
（2）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；
（3）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；
（4）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；
（5）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。
依照前款第一项、第二项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”也就是说为公共利益需要使用土地的和为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的而收回原土地使用权人的土地的应当实行有偿收回，其余三项是无偿收回。无偿收回还有另外一种情况,就是《闲置土地处置办法》第四条规定“在城市规划区范围内，以出让等有偿使用方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，满2年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权。”所以我市《市区国有土地储备实施办法》结合《土地管理法》等法律法规对依法收回的国有土地进行了细化。在《土地管理法》第58条的基础上又增加了3款：1、未经原批准机关同意，连续两年未使用的土地；2、土地使用者违反出让合同，被解除出让合同，依法收回的土地；3、其它依法收回的。我们在实际运作中基本上都是有偿收回。
市、县人民政府或国土资源管理部门依法无偿收回国有土地使用权的土地，由土地登记机关办理注销登记手续纳入土地储备。
因实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的，应由国土资源管理部门报经有批准权的人民政府批准，依法对土地使用权人给予补偿后，收回土地使用权。对政府有偿收回的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。
收购的土地。收购与有偿收回是不同的概念，有偿收回是依法收回而且只支付成本部分，含有强制的意思。收购必须征得原土地使用权人同意，也就是说原土地使用权人要打报告申请收购，才能实施。根据土地储备计划收购国有土地使用权的，土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购协议。收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经国土资源管理、财政部门或地方法规规定的机构批准确认。完成收购程序后的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。
行使优先购买权取得的土地。土地使用权转让价格明显低于市场价格的，土地储备机构通过行使优先购买权购买的土地由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入储备库。我市《国有土地储备实施办法》中收购的土地包含行使优先购买权取得的土地。
已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。
㈡土地储备的运作程序
土地储备的运作程序各地都不一样，包括《土地储备管理办法》对操作程序都没有明确的规定。这就给各地政府留下了根据本地的实际情况自行制定程序的空间。比如说我省的苏州和无锡等市的土地出让就由储备中心实施。当然这与相关土地管理法规和《土地储备管理办法》不相符合的。现在我结合我市市区土地收购储备和征收储备这两种形式来谈谈土地储备的一般程序。
1、土地收购储备的程序
我市《市区国有土地储备实施办法》第十五条明确了我市土地收购储备的一般程序：
①申请收购。符合土地收购条件的土地使用权人向市土地储备中心提出书面申请。土地使用权人在提出书面申请的同时还必须提供法人资格证明书、授权委托书、营业执照、土地使用证原件及复印件、房屋产权证原件及复印件等。改制企业须提供企业改制的全套材料；破产企业须提供企业破产的全套材料。
②权属核查和征询意见。市土地储备中心对申请人提供的土地、包括地上建（构）筑物的权属、土地类别、土地面积、四址范围、土地用途、地上建（构）筑物实际状况等进行实地调查核实。然后根据核查的情况向规划等部门征询意见。权属核查和征询意见在土地收购储备程序中非常重要，直接影响到宗地收购的全局。
土地及地上建（构）筑物的权属审查首先要审查申请收购人的名称与土地使用证和房产证的证载名称是否一致。其次要审查土地及地上建（构）筑物是否已经设定抵押或者出租等。土地收购对象的土地和地上建（钩）筑物必须是完全产权。如果设定抵押那就是不完全产权。必须要将抵押解除才能收购。出租也是一样，必须要解除出租合同后才能收购。
土地类别主要是审查拟收购的土地是出让土地使用权还是划拨土地使用权等；土地用途主要是了解是工业用地、住宅用地还是商业用地等。这两项审查直接关系到下面的拟定方案和费用测算。这是因为出让土地和划拨土地的补偿标准是不一样的；工业用地和住宅用地以及商业用地的补偿标准也是不一样的。
土地面积、四址范围以及对建（构）筑物现状的审查主要是确认界址是否清楚，与相邻宗地是否有矛盾；面积是否准确，地上是否有架空线路、蒸汽管道等。
征询意见就是在土地收购实施前向规划等部门咨询被收购宗地的规划用途。2004年以前，因国家将土地储备列入房产类目录，储备中心向银行很难贷到款，而市政府又没有给储备中心注册资金。这就迫使储备中心必须收购那些规划能改变为商业住宅用途的土地，因为这些土地一收购回来就能够迅速上市出让，不需要占用储备中心资金太长的时间。
③拟定方案。土地储备中心根据实际调查情况，提出土地收购储备初步方案。收购方案的拟定必须根据市政府当时对企业土地收购储备的政策来制定。土地储备实施以来，市政府对企业土地收购储备的政策也在不停的发生变化。
2001年，市政府出台了45号会议纪要。纪要对土地收购是这样规定的：首先是市政府将市区所有的企业分为三种类型，破产企业、特困企业和一般企业，市改发办每年都发文确定破产企业和特困企业的名单。你企业对照名单，在破产企业里，就是破产企业，在特困企业里，就是特困企业，不在名单之内的，属于一般企业。其次是不同类型的企业的土地收购补偿标准不一样。破产企业的土地收购补偿按企业土地成本加土地改变用途后政府净收益的100%计算；特困企业的土地收购补偿补偿按企业土地成本加土地改变用途后政府净收益的90%计算；一般企业的土地收购补偿补偿按企业土地成本加土地改变用途后政府净收益的70%计算。挂牌出让溢价部分归市政府。所以那个时期企业要求“退二进三”的积极性非常高，因为补偿高。储备中心收购储备出让了大量的土地。虽然驻城企业退出去了很多，城市面貌发生了很大的变化，但因为政府净收益的大部分都给了企业，政府没得到什么钱，算算觉得不合算，不行，政策要改。
2003年底市政府出台163号文。163号文将市区内企业工业用地分为五个等级。企业需要“退二进三”处置土地资产的，由国土局、储备中心按企业土地对应的等级进行补偿。一级地420元/㎡，合28万元/亩；二级地364元/㎡，合24.27万元/亩；三级地301元/㎡，合20万元/亩；四级地168元/㎡，合11.2万元/亩；五级地126元/㎡，合8.4万元/亩，且均为净地收回价格。这样一来，因为补偿价格的问题，企业要求“退二进三”申请土地处置的数量就大大减少了。
到了2005年，政府为了打破这样的局面，酝酿出台新的土地收购政策。终于在2006年初颁布了《盐城市人民政府关于规范市区经营性用地管理的意见》。《意见》中明确“按城市规划可单独出让的退二进三土地，对改制企事业单位可按原用途评估并确认的土地价格进行补偿，计入改制企事业单位资产总额；对改制后已取得出让土地使用权的企事业单位按经确认的原用途的土地剩余使用年期的现时评估价进行补偿。按城市规划可改变为商业、住宅等经营性用途但须成片开发不宜单独出让的改制企事业单位用地，经单位申请，由市土地储备中心提出方案，经市国土局审核报市政府批准后收购储备。具体补偿方法为：对拟改制企事业单位可先按原用途评估确认的土地价格的80%补偿；对已改制并取得出让土地使用权的企事业单位可按经确认的原用途的土地剩余使用年期的评估价格补偿。地上建（构）筑物补偿价格按重置价结合成新评估确定补偿。”
④费用测算。储备中心根据拟定的收购方案对土地收回成本、税费、挂牌出让价格，政府净收益等进行测算。
⑤方案报批。储备中心将拟定的方案和费用测算具体情况报市国土资源局和市政府批准。
⑥签订协议。收购方案经批准后，土地储备中心与原土地使用权人签订《土地使用权收购协议》。协议应包括以下内容：宗地位置、四址、面积；土地补偿费用的支付方式和期限；土地交付的方式和期限；双方约定的权利和义务；违约责任等。这里值得注意的是土地储备中心一定要根据原土地使用权人交付无矛盾的净地的进度支付土地补偿款。在处理交地过程中引起的矛盾一定要紧扣住原土地使用权人。因为储备中心是对面上的企事业单位的土地进行收购。一个单位遗留一个或多个矛盾，这么多单位，那你储备中心就不要进行土地储备工作了，专门去解决矛盾都解决不过来。
⑦费用补偿和交付土地。协议一经签订，储备中心按协议约定的时间和数额向原土地使用权人支付土地补偿款；原土地使用权人也按协议约定的时间向储备中心交付土地。
⑧登记造册。储备中心在履行完协议的约定后，与原土地使用权人凭批准文件及有关资料共同向市国土资源局申请办理土地使用权变更登记手续，并纳入土地储备库。
2、土地征收储备的程序
土地征收既是土地储备的重要来源，又是储备土地构成的重要内容。我国《宪法》第十条规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。近年来，各地政府为满足城市对土地的需求，纷纷通过向农村索取集体土地的方法来填补需求缺口。这是因为一是集体土地征收的成本很低；二是征收后根据规划改变为经营性用地，短期效益十分明显，从而导致了全国耕地数量锐减。如果对农用地通过征收改为经营性用地不加以限制，任其自由发展，势必影响到作为我国经济基础的农业，增加不稳定因素，导致经济结构的混乱。所以国家根据各地的经济社会发展情况对农用地征转用计划采取下达指标的方式进行控制。
我市政府在农用地征转用计划指标十分紧张、既要保护耕地，又要保障发展的大背景下，委托土地储备中心对市区范围内的集体土地实行统一征收。被征收土地由土地储备中心按政府要求分类分时序供应。
土地征收的一般程序大家都知道，比如报省审批前要做到征地告知、征地调查确认、组织征地听证；征地预存款及时到位等等，我在这里就不再作详细说明。通过我们这么多年的具体实践，在土地征收过程中着重注意以下几个方面。
①把握好规划关。集体土地征收选址既要符合城市土地利用总体规划，又要符合城市总体规划。
②把好计划关。农用地征转用计划对土地征收工作至关重要。如果没有计划，土地征收根本无从谈起。我们在计划指标十分紧张的情况下，积极向上争取，采用大型项目争取点供计划，道路等基础设施项目争取独立选址计划。在下达的农用地征转用计划指标中除了保证民生类建设用地供应外，一律优先考虑储备。
③把好程序关。在土地征收过程中，一定要坚持“征前公示”、“两公告一登记”和 “补偿款预存”制度，切实保障被征地村组和农民的切身利益。
四，土地储备资金的运作和管理
土地和资金是城市土地储备制度的两大基本要素，土地储备制度的运作过程既是土地流转过程也是资金循环过程。资金是土地储备各项工作开展的保证，没有足够的资金作为支撑和后盾，土地储备工作将无法开展，土地储备制度的功能和作用便无法体现和发挥。为此，土地储备资金的运作和管理已成为当前土地储备工作中的一大关键。
㈠土地储备资金的概念。
土地储备资金是指土地储备机构按照国家有关规定征收、收购、优先购买、收回土地以及对其进行前期开发等所需的资金。
㈡土地储备资金的主要来源。
1、财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用；
2、财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金;
3、土地储备机构按照国家有关规定举借的银行贷款及其他金融机构贷款;
4、经财政部门批准可用于土地储备的其他资金;
5、上述资金产生的利息收入。
㈢土地储备资金的使用范围。
土地储备资金专项用于征收、收购、优先购买、收回土地以及储备土地供应前的前期开发等土地储备开支。具体包括:
1、征收、收购、优先购买或收回土地需要支付的土地价款或征地和拆迁补偿费用。包括土地补偿费和安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费,以及依法需要支付的与征收、收购、优先购买或收回土地有关的其他费用。
2、征收、收购、优先购买或收回土地后进行必要的前期土地开发费用。包括前期土地开发性支出以及按照财政部门规定与前期土地开发相关的费用等,含因出让土地涉及的需要进行的相关道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设支出。
3、 征收、收购、优先购买或收回土地需要支付的银行及其他金融机构贷款利息支出。
4、与土地储备有关的其他费用。
㈣土地储备资金的会计核算。
土地储备资金实行专款专用、分账核算,并实行预决算管理。
土地储备资金应当作为独立的会计主体进行确认、计量和披露。土地储备资金应当独立于土地储备机构的固有财产及其管理的其他财产，实行分账核算。
土地储备资金的会计核算主要以权责发生制为基础，对土地储备项目应进行成本核算。当遵循以下基本原则：
1、土地储备资金的会计核算应当以实际发生的业务为依据，如实反映土地储备资金的收支情况和土地储备项目的成本信息，保证会计信息真实可靠、内容完整。
2、土地储备资金的会计核算应当采用规定的会计政策，确保会计信息口径一致、相互可比。
3、土地储备资金的会计核算应当及时进行，不得提前或者延后。
㈤土地储备机构向金融机构申请贷款的政策要求。
新的《土地储备管理办法》对土地储备机构向银行等金融机构申请贷款作出了严格的规定，确立了土地储备机构贷款的合法性，规范了土地储备贷款的操作。主要有以下几个方面的要求：
1、土地储备贷款应为担保贷款，其中抵押贷款必须具有合法的土地使用证；申请贷款的土地储备机构必须满足金融机构的贷款要求。
2、土地储备机构举借的贷款规模，要与当年年度土地储备计划、土地储备资金项目预算相衔接，并报经同级财政部门批准，不得超计划、超规模贷款。
3、土地储备机构申请贷款时，要提供财政部门的贷款规模批准文件及同级人民政府批准的项目实施方案等书面材料。
4、金融机构要严格按照商业原则在批准的规模内发放土地储备贷款。土地储备贷款实行专款专用、封闭管理，不得挪用。
5、政府储备土地设定抵押权，其价值按照市场评估价值扣除应当上缴政府的土地出让收益确定，抵押程序参照划拨土地使用权抵押程序执行。
6、商业银行及其他金融机构应当准确、完整、及时地向人民银行建立的全国统一的企业信用信息基础数据库报送土地储备机构的土地储备贷款相关信息。
7、在贷款发放前，商业银行及其他金融机构应当查询贷款储备机构的信息，对有不良记录的土地储备机构审慎发放贷款。
8、金融机构根据监管要求，合理、科学确定贷款期限。
9、土地储备机构举借的贷款，必须按贷款合同约定，及时足额偿还贷款本息。
10、各类财政性资金依法不得用于土地储备贷款担保。土地储备机构不得以任何形式为第三方提供担保。
五、对农村存量建设用地实施收储的尝试
存量建设用地的收储能够解决土地可持续利用的问题，能够起到一个蓄水池的作用，同时也可解决征收农民土地过程中疑难问题。按照“四位一体”工程的要求，充分挖掘存量建设用地资源，坚持“一次盘清，逐步整合，收储到位，计划上市”的原则，各县、市国土资源部门对农村存量建设用地的储备进行了大胆的探索。
㈠对在本年度整合利用计划内的国有存量建设用地实行实体性收储。实体性收储是对被收购的土地按照征收土地标准向农民足额支付补偿金。办理土地收购手续，纳入土地储备库。
㈡对不在本年度利用计划内的国有存量建设用地实行程序性收储。程序性收储只办理土地收购手续，土地仍由农民耕种，待实际用地时，按当时征地补偿安置标准再支付补偿金，收购资金由土地储备中心垫支，土地上市后在出让收入中列支。
㈢对暂不使用的存量集体建设用地进行整合后先由集体经济组织和农户在双方自愿的基础上签订协议从农户手中收回，然后由集体经济组织委托储备中心进行资产代管，实行托管式收储。托管的存量集体建设用地在不改变集体所有权性质的前提下由储备中心代为经营。储备中心要与集体经济组织签订托管协议，在协议中明确双方的权力和义务。集体经济组织要承诺同意所托管的集体建设用地参照国有土地出让转让条例的有关规定执行。土地储备中心要建立健全存量建设用地收储和代管的台账。涉及群众补偿的要严格按照征转用的程序实行“征前公示”、“两公告一登记”和 “补偿款预存”制度。
事实证明，各县市国土部门对农村存量建设用地收储的尝试是我们当前土地储备工作的延伸，积极推动了“四位一体”工程的实施。通过收储整合农村存量建设用地，优化配置了土地资源，提高了土地使用效益，强化了土地储备的调控职能，实现了土地的节约集约利用，为我市经济社会又好又快发展提供了用地保障。
六、土地储备工作中存在的主要问题
土地储备制度作为土地市场调控与管理措施正在不断地构建和完善，它在规范土地市场，全面实行土地招拍挂出让制度，防止土地资产流失方面起到了很重要的作用。但是土地储备制度引起的各种利益调整是深层次的。目前，我们在土地储备工作中碰到了许多难题，暴露出一些问题。主要有以下几个方面：
㈠土地储备存在“四风险”
1、经营风险。是指经营上的失误导致经营损失的可能性。经营风险包括收益风险和变现风险。收益风险主要是指土地收购或征用后，经过储备开发整理，地块的资产值反而减少了。出现这种情况的主要原因是在地块储备周期内由于规划变动，经营成本提高或原收购征用地块本身质量就不高，无法提高其使用价值。变现风险主要有两个方面：一是当储备机构急需资金的时候，而需要变现的储备土地还没有被政府列入出让计划或规划部门因需成片改造不能将储备地块单独挂牌出让等原因，致使储备土地暂时无法变现，导致储备机构资金链出现问题。二是储备中心收购的地块本身质量就不高，抑或储备宗地将来的规划是绿地或道路等公共设施用地，这就使得储备地块变现困难甚至无法变现。
2、财务风险。是指不同的财务管理方式引起使用贷款不能到期归还的风险。财务风险主要包括融资风险和负债风险。目前融资风险主要表现在融资渠道单一、期限短、成本高等方面。一旦银行贷款受阻，土地储备工作立即受到影响。负债风险主要表现在目前土地储备机构的负债率过高，且按现行的政策，这种高负债率很难降下来，国家在金融政策上一旦有什么风吹草动，高负债率的风险就会出现。
3、规划风险。主要是指城市在发展过程中对自身的发展方向包括城市总体规划和城市分区规划作出调整和修改，从而给储备机构的储备土地带来风险。
4、政策风险。城市土地储备是政策性很强的经济活动，受到多种政策和法律法规的影响和制约，如产业政策、金融政策、房地产管理政策等。由于土地储备制度是一项创新制度，法律法规都在逐步完善当中，实施过程中存在着很大的不确定性。政策及法律法规的制定和改变都可能直接影响投资收益。这就是政策风险。
㈡土地储备存在“三难”
1、征地难。我们盐城在大市区范围内的建设预留地已经基本征用殆尽。老百姓对所剩不多的土地补偿期望值过高。即使按照国家规定的征地补偿政策的上限进行补偿，也难以与村组达成协议。有关征地过程中的基础设施和苗木等补偿的政策性矛盾也十分突出。
2、收购难。一是大市区范围内的企业数量是有限的，随着市政府一轮又一轮的企业“退二进三”、“退城进区”政策的实施，所剩企业的数量越来越少，能收购的土地也越来越少。二是在对企事业单位土地收购问题上，企业对自己仅有的土地资产的期望值普遍较高。他们不但要政策规定范围内的土地补偿，而且对土地改变用途后的政府净收益也要全部或部分返还。三是土地收购补偿与拆迁补偿存在较大价格差距。
3、拆迁交地难。拆迁难大家是有目共睹的。我市2003年前挂牌出让的地块中至今仍有5宗土地因拆迁原因而没有将土地移交给开发商。比如说2002年挂牌出让成交的电机厂、轧花厂地块；2003年挂牌出让双元路地块、东升新村地块和教院附中地块等。
㈢土地储备运作不规范
1、主体不合法
各地各级政府为了经营城市的需要和做大做强城市，相继成立了多家投融资主体。而这些投融资平台为了能够迅速地为城市建设获取资金，不约而同地把眼光全放在了土地上。他们在当地政府的默许下甚至在当地政府不知情的情况下实施土地储备工作。这些行为严重地干扰了政府调控土地市场的能力，是《土地储备管理办法》明确禁止的。
2、职责不明确
《土地储备管理办法》明确土地储备机构的职责是具体实施土地储备工作，而有些县（市）的土地储备机构由于认识不到位，认为土地储备中心只是行使土地储备管理职能，而未按《办法》的规定，承担好土地储备工作的具体实施。一度时期，出现了土地储备的职能被政府其他部门或机构承担的现象。
3、运作不规范
以我们盐城市区为例，各投融资主体先是提出用储备中心的存量储备土地为他们抵押贷款作担保。在《土地储备管理办法》颁布后这条路走不通了，因为《办法》明确规定“土地储备机构应加强资金风险管理，不得以任何形式为第三方提供担保”。他们又向市政府提出要对市区内企事业单位的土地进行收购储备。出现这种情况以后，市局和中心领导高度重视，他们积极地向市政府主要领导宣传《土地储备管理办法》并且提出了储备中心应与投融资平台建立“统一规范、优势互补、合作双赢、共同发展”的新思路。储备中心积极配合各投融资平台有计划地实施城市旧城改造和存量国有土地的收购，对补偿后取得的土地先统一纳入土地储备，再通过市场化运作的方式组织土地出让，投融资平台一律通过市场取得土地。受让的土地不得转让，不得进行实质性开发。不但化解了有可能出现的多头并储的局面，而且规范了各投融资平台通过土地融资的运作方式。
七、进一步提高土地储备工作水平的思考
1、理顺体制，明确职责，进一步规范土地储备的行为。
土地储备工作一定要按照《土地储备管理办法》的要求由土地储备机构实施。在市城市规划区范围内任何单位和个人使用国有土地，除了法律规定可实行划拨供地的外，其他一律以出让、租赁、作价入股等形式实行有偿使用，城市建设用地实行“五统一”，即：统一规划、统一征用、统一开发、统一供地、统一管理。有关国有企业改革改制中需“退二进三”的土地，均由市国土局、储备中心统一收购或收回。凡建设项目需要使用市区内集体土地的，由市国土局依法统一组织征用，严禁用地单位和个人与农村集体经济组织私下签定征用土地协议。经营性房地产开发和商业、金融、旅游、娱乐、服务等第三产业用地，都必须通过招、拍、挂等方式出让供地。归纳起来就是“三水’’工程，即：一个渠道进水，一个池子蓄水，一个龙头放水。对收购和征用土地要做到程序合法、补偿合规。切实维护被储备对象的合法利益。土地收购做到“四要”，即要征询规划、要实地详细勘查、要认真测算费用、要按规签订协议。征用储备做到“三要“，即要科学选址、要积极争取农用地转用计划、要保证征地补偿足额到位。
2、多元融资，防范风险，进一步提升土地储备资金管理水平
土地储备开发耗资巨大，我们要探索一条社会化的筹资机制，改变目前单纯靠贷款的做法，分散风险，应逐步建立“多元融资、良性循环”的资金运作系统。
①千方百计落实信贷资金。一要依法、规范地向金融机构申请贷款，严格按照《土地储备管理办法》的有关规定和金融机构的要求提供相关材料。二要及时还贷保证信誉，要加强与金融机构的联系，对到期贷款及时办理还贷手续，保证在金融机构的良好信誉，确保已有的信贷规模不受影响。三要积极争取扩大信贷规模，要对宏观形势进行科学地分析，在信贷资金上做到早准备、早安排，积极协调各方面的关系，要与多家金融机构联系，争取金融部门的支持，给予较好的信贷资金保障，出台适当的优惠政策，争取长期的低息贷款。
②盘活资金提高效率。一要科学地有计划地安排储备地块挂牌上市，及时结回已投入的储备成本，缩短土地储备资金的使用周期，尽快回笼土地储备资金，减轻资金压力。二要加强储备资金的监管。由于土地储备是一项长期的投资行为，资金投入后必须经过相当长的一个过程才能实现自我平衡和良性循环，因此，必须对储备资金的使用加强管理，确保资金合理运用。三要始终坚持科学调度、合理安排资金，有效地盘活在帐资金，提高资金的使用效率，减少信贷资金的使用。
③尝试其他筹资方式。一是引进土地储备合作伙伴。经政府批准，土地储备机构可以和某一经济实体达成这样一种合作，即土地储备机构以土地作为合作条件，而该经济实体以资金作为合作条件；土地储备机构利用该实体的合作资金征购土地并进行出让前的前期开发。在合作征购、整理的土地出让后，对投资的经济实体按照事先合同约定给予适当回报。二是对储备土地进行合理经营，获得相应经营收入，如对于已经进入储备但尚未进行拆迁的土地，可以在按计划进行开发平整前进行出租等。三是在有条件的地方，可以考虑通过适当发行债券来融资。
3、抓住机遇，把握方向。进一步做好土地储备创新工作
土地储备制度的诞生，本身就是土地管理制度的一种创新。我市自建立土地储备制度以来，我们就一直没有缺乏过创新意识，一直没有停止过对土地储备工作进行各方面的创新。比如，在土地储备运作模式上，2000年，我们结合上海杭州的运作模式创造性地提出了行政指导、市场运作与土地资产管理相结合的模式；我们深知对于土地储备这项事业来说，最为重要的就是必须要有超前性。2005年，我们充分发挥创新意识，根据城市市区新一轮总体规划编制完成了《盐城市城市土地储备开发规划》，并经市政府批准生效。作为2005—2020年城市总体规划的专项规划，具有一定的法定意义，为我们市区土地储备工作提供了依据；2008年，根据“四位一体”工程的要求，我们又对农村存量建设用地的收储进行了积极的探索和大胆的尝试。
今天，包括盐城在内的江苏沿海地区发展规划已正式上升为国家战略，我们要紧紧抓住这一千载难逢的机遇，把握城市发展的目标方向，充分发挥我们的创新意识，加强土地储备工作，为保障盐城经济社会又好又快发展作出应有的贡献。
以上就是我对土地储备理解的一点心得和体会，如有不足之处，请各位领导和同事批评指正。谢谢大家。