国土资源执法监察是县级以上人民政府国土资源行政主管部门按照法定程序和方式，依法对本辖区内国土资源法律、法规的贯彻执行情况进行监督检查，并对国土资源违法行为人实施制裁的活动。国土资源执法监察工作开展情况如何，将直接影响到土地管理制度的贯彻落实。但是，由于种种原因，我国国土资源执法监察工作一直缺乏有效的保障机制，国土资源执法监察权力也没有得到正确有效的行使。特别是近几年来，随着基层政府土地违法行为的增多，执法监察工作的难度和压力明显加大，很多违法案件查处工作困难重重，如何破解执法难题，成为大家共同关注的焦点。下面，我和大家一起共同研究执法监察工作的规律，探讨破解执法难题的途径。
一、当前国土资源执法监察工作面临的形势
为了应对国际金融危机，国家出台了一系列保增长、扩内需、调结构的政策措施，拉动经济发展。各地都采取相应配套措施，加大投资力度，防止经济下行。江苏今年安排政府性投资规模达3020亿元，预计将带动全社会总投资达1.4万亿元。盐城今年实施八大类重点工程项目226项，年内完成投资644亿元。所有这些投资项目的落实，都需要土地资源支撑和保障。随着江苏沿海综合开发上升为国家战略，我市加快了工业化、城市化进程。各级党委、政府对发展的愿望都非常强烈，投资热情高涨，对土地的需求越来越大。而国家对土地管理越来越严，土地“闸门”始终没有放松，土地供求矛盾日益加剧，违法违规用地行为随时有反弹的可能，这对我们搞好国土资源执法工作带来了新的考验。
从我市情况来看，土地供需矛盾较为突出，违法用地行为存在反弹趋势，执法监察工作面临的压力越来越大。近几年来，随着国家不断加强宏观调控，我市的农用地转用计划指标相对偏少。国家每年下达的我市农用地转用计划只有6000亩左右，每个县（市、区）平均只有几百亩，而我市每年的用地量都在3-4万亩，用地缺口较大，土地供需矛盾尖锐，国土资源管理的形势比较严峻，违法违规用地行为屡禁不止。从最近开展的全市违法用地清查情况来看，少数地方违法用地情况还较为严重，违法用地现象存在反弹的趋势。分析当前我市土地使用管理中存在的问题，主要表现为“三个突出”：一是道路违法用地的问题比较突出。交通工程的建设对推动我市经济社会的发展起到了重要的作用，但是，在工程建设过程中，存在着未批先用、补偿不到位和群众信访等问题。目前，我市境内有204国道和231、329、331、326、327等省道在施工建设，除327经批准和231省道有先行用地的手续以外，其他道路建设都没有用地批准手续。二是中小企业园违法用地现象突出。从调查情况来看，一些地方中小企业园用地未批先用、未供即用的现象比较普遍。全市56个中小企业园未批先用和未供即用的土地面积达1436亩。三是政府主导的违法用地现象突出。一些地方基层政府打着招商引资和园区建设的旗号，以发展地方经济为名，不办理任何手续，即开工建设，而且不听制止，强行施工，造成违法用地事实。这种现象不仅破坏了良好的用地秩序，而且损害了政府的公信力和执行力。
从宏观政策环境来看，国家的土地政策进一步从严从紧，执法监察工作的要求越来越高。近几年来，国家连续颁发了一些规范性文件，强化土地管理工作，其中比较重要的文件有：《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）、《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）等。这些政策文件进一步强化了国家土地宏观调控政策，加大了土地管理的力度，主要表现在以下几个方面：一是明确地方政府为土地管理和耕地保护的责任主体。《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》［国发（2006）31号］明确规定，地方各级人民政府主要负责人对本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责。这一规定，明确了地方各级政府主要负责人不仅要对审批的用地负责，还要对实际发生的用地负责。二是实行严格的土地管理问责制度。国务院31号文规定：严格实行问责制，对本行政区域区内发生土地违法案件造成严重后果的，对土地违法违规行为不制止、不组织查处的，对土地违法违规行为隐瞒不报、压案不查的，应当追究有关地方人民政府负责人的领导责任。根据这一《通知》精神，监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部制定出台了《违反土地管理规定行为处分办法》，对政府和机关公务员违法用地的处理作出了具体的、严厉的规定。三是设立了国家土地督察制度。2004年10月，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号文）正式提出“完善土地执法监察体制，建立国家土地督察制度，…”。
二、严防严管，着力破解国土资源执法监察工作难题
执法难，难执法，是当前的普遍现象。而大家感到，国土资源执法尤其困难。国土执法难主要表现为发现难、制止难和查处难。原因固然复杂，但深度思考，创新研究，尚有规律可循。实践证明，把握规律，主动作为，方法得当，有了权威，难事也就不难。具体工作中，我们要突出抓好“三重”。
1、重抓巡查质量，确保发现及时。巡查是发现问题的重要手段。巡查达到质量标准才会使违法用地问题暴露无遗。因此，首先要强化基层国土所巡查责任。国土部门要看好土地，守住红线，基层国土所前沿哨所的作用至关重要。基层国土所的首要任务就是执法巡查，就是要及时发现问题。为了保证巡查到位，国土所对所辖区域要保持频率，突出重点。对重点地段、重点时段要重点巡查，同时，要保持巡查次数，每月巡查不少于8次，一旦发现违法用地苗头，立即制止，且在第一时间向上报告。对守土失职，不认真履行巡查职责，不能及时发现违法用地的工作人员严肃实施责任追究。近几年，我市先后对4名国土所长采取了组织措施。二是要建立执法监察信息员队伍，加强巡查力量。我市地域广阔，不少乡镇合并以后，面积都达上百平方公里，仅靠国土所几个人是无法全部巡查到位的。为了克服管理区域范围广，人员巡查力量不足的矛盾，各地可以建立一支基层执法监察信息员队伍。执法监察信息员可以选聘村里一些责任心强的老党员、老干部；也可以选聘一些熟悉情况、热心公益事业，有一定觉悟的群众代表，把他们作为“眼线”安插在基层，发现问题及时劝阻、及时报告。对信息员要明确职责，严格考核，适当报酬，并根据考核情况发放。另外，也可以对违法用地实行有奖举报，对举报属实的，给予一定数额的物质奖励，调动广大群众参与土地管理的积极性。这方面，大丰市局做了尝试，效果很好。三是要强化市、县督查。为了强化基层国土所和执法监察信息员巡查责任，杜绝相互扯皮现象，我们还要强化市、县对巡查工作的督查。县（市、区）局每个月要对国土所巡查工作督查一次，市局每个季度对县（市、区）局巡查工作督查一次。通过对在建项目的实地检查和对巡查台帐的抽查等措施，量化国土所巡查质量，评价县（市、区）局督查工作。市、县（市、区）局按季度进行通报，发现违法用地，及时下发督办通知，明确整改时限。这样，通过基层国土所和执法监察信息员定期巡查，市、县局定期督查和广大群众监督举报，基本可以及时发现违法用地行为，做到地动我知，解决发现难题。
2、重抓快速打击，确保制止有效。发现违法用地，如何及时有效制止一直是困扰执法监察工作的难题。为了解决制止难的问题，我们采取了联合执法，快速处置等方式，发现问题，露头便打，防止违法行为蔓延升级。一是应急机动，快速反应。为了快速处置违法用地行为，尽量将违法用地遏制在萌芽状态，各地可以组建应急机动执法大队。应急机动执法大队以监察科（大队）人员为主体，抽调其他科室（分局）、国土所精明强干的人员组成，统一指挥，统一着装，统一行动，一旦需要，应急机动执法大队立即出动，不仅可从气势上震慑违法用地者，而且可及时将违法用地上刚建的建筑物予以拆除，避免止而不住。目前，我市大丰、亭湖、盐都等地都组建了应急机动执法大队。前不久，大丰糜鹿自然保护区未经批准违法占地建设接待中心。在基层所多次制止无效的情况下，大丰局组织机动执法大队，快速集结30多人，调用大型推土机，强行拆除了违法建筑，及时制止了违法用地行为，避免了违法行为的升级和造成更大的损失。盐都区张庄街道办事处境内某企业未经批准就开工建设，国土所制止无效，分管局长亲自带领机动执法大队，现场制止和拆除，并联系电视台现场摄像曝光，有力地打击了违法用地行为。二是协调配合，联动执法。为有效解决“制止难”的问题，各地还要加强与公安等部门的协作配合，实行联合执法。东台国土局与公安局联合成立国土资源公安警务室，响水国土局与公安局建立了土地执法“
3、重打顶风违法，确保查处有力。查处难是执法难中的最大难题。许多违法用地案件发现了也制止了，但到了查处阶段感到阻力很大，尤其是涉及到政府主导的违法用地时，不知如何下手，查处受阻，最后往往不了了之。针对这一情况，我们在查处案件时，既要理直气壮，保持高压，又要注意方法，讲求艺术。首先，要树立信心，消除畏难情绪。一些执法人员在案件查处中，患得患失，顾虑重重，害怕得罪人和穿“小鞋”，不敢严格执法。确实，在查处案件时，会遇到来自方方面面的阻力和压力，有熟人朋友说情的，有仗势压人的，甚至还有威胁恐吓的，给执法人员造成巨大的心理压力。在这种情况下，执法人员要树立信心，摒弃杂念，放下包袱，做到“心肠硬、腰杆直、身子正”。“心肠硬”，就是要顶住说情风，抗得住干扰，敢于动真碰硬，不怕得罪人。“腰杆直”，就是要顶得住压力，不为权势屈服，严格依法办案，不怕穿“小鞋”。“身子正”就是要顶住金钱关，不为利所诱，甘于清贫，秉公执法。只有这样，才能无私无畏，大胆执法。其次，要顶真碰硬，树立执法权威。查处违法用地既要查事又要查人。查事要彻底，查人要到位，只有顶真碰硬，才能树立执法权威。今年5月，闽盛建材城有限公司未经批准，就占用土地140多亩，准备建设工业活动板房，围墙刚开工，我局迅速组织力量，责令其停工，并依法对其作出了行政处罚决定，责令其自行拆除在违法用地上新建的建筑物，并处罚款190万元，起到极大的震慑作用，周边几个本想效仿的企业，全部打消了违法用地的念头。在依法查事的基础上，还要严肃追究相关人员的责任，决不手软。某区管委会在修建世纪大道的过程中少批多用60.75亩土地，其中还涉及一些耕地。发现问题后，我局立即向区管委会发出处罚决定书，责令限期退出少批多用的60.75亩土地，无条件退还复耕，恢复土地原貌。我们同时向纪检监察部门发出了土地违法行为处分建议书。监察部门对负有直接责任的区管委会主任给予了行政记过处分。对此案的严肃处理，引起了极大震动，达到了查处一案，教育一片的效果。第三，要注意方法，讲求执法艺术。查处违法用地案件除了敢于执法，敢打硬仗外，还要注意多动脑筋，善于执法。在执法过程中，我们实行的“三项制度”对推进违法案件的查处，起到较好的效果。一是重大案情报告制度。《违反土地管理规定行为处分办法》(15号令)明确了国土部门应及时向同级人民政府报告土地违法行为,政府有组织查处土地违法行为的责任。因此，各级国土部门要将本行政区域内发现难以制止或查处的重大土地违法行为，向同级人民政府专项报告，提出相关处理意见和建议。市委赵书记和我局主要领导有个君子约定，“违法用地发现不了，不报告是你的事;不支持、不查处是我的事”。因此，各地要将本地区带有普遍性违法现象以及重大的土地违法行为和重要涉土信访等信息及时向政府主要负责人通报，提醒其切实履行负总责的义务。最近，我们先后向有关县（区）政府，发出《关于切实履行对辖区内国土资源管理负总责义务的函》，通报重大案情和涉土信访等信息，提醒各地政府严格依法用地和管地，对发生的违法用地行为，抓紧进行整改，避免因土地问题受到问责。这一措施，既引起了各级政府对国土管理工作的重视，又化解了执法难题，效果很好。各地在向政府报告的同时，还应将相关情况及时向市局报告，尤其是遇到查处有难度的重大案件时，要及时请求市局帮助查处，以减轻县（市、区）局的压力。最近，一个县局觉得过去形成的一些违法用地案件查处难度较大，主动向市局领导汇报，请求帮助协调处置。为此，市局主要领导专程找县委、县政府主要负责人交换意见，指出违法用地的严峻形势和面临的严重后果，引起了县领导的高度重视。县委县政府立即召开会议布置对违法用地进行整改，起到了很好的效果。二是约谈制度。对一些出现重大违法用地现象的地区，我们除了直接与党委政府主要负责人联系，通报情况，督促整改外，还进行专门约谈，促进问题整改。今年，我们针对某开发区出现的违法用地现象，专门约谈了一把手区长，通报情况，宣传政策，限期整改，效果明显。对某镇非法占地建粮库一案，我们专门约谈了该县常务县长、镇党委书记，对其违法行为进行了严厉的批评，并责令该县严肃依法处理，产生了很大的震动。三是重点乡镇管理制度。对违法用地打击不力，群众信访不断的乡镇，我们将其确定为土地执法重点管理乡镇。对确定为执法重点管理乡镇的该镇政府，市局发出责令限期整改通知书，整改期间暂停该乡镇点供计划安排、建设用地审批和土地复垦整理开发项目的立项。如在规定期限内仍不整改到位，市局将联合纪检监察部门对乡镇主要领导实行问责。某镇用地管理秩序一度比较混乱，群众信访不断。我局将该镇确定为土地执法重点管理乡镇后，该镇政府牵头，组织专门力量，认真进行整改，用地秩序实现了根本好转。
三、明确责任，增强合力，创造执法监察工作的良好环境
开展国土资源执法监察工作，必须有一个良好的环境，否则，仅凭执法监察人员单打独斗，执法难的现象无法解决。为此，我们要采取切实措施，明确责任，增强合力，营造执法监察工作的良好环境。
首先，领导重视，强化责任。要强化一把手执法监察的责任。执法难，难执法，老大重视就不难。实践证明，一把手重视支持执法工作，执法工作就能顺利开展，做出成效。近年来，我市执法监察工作处于全省领先水平，最主要的因素就是市局主要领导对执法监察工作的高度重视和支持。每年初，市局都专门召开全系统执法监察工作会议，市局与各县（市、区）局签订执法监察工作责任书，明确执法监察工作实行一把手负责制，一把手是案件查处的第一责任人。年底对执法监察考核，对出现违法占用耕地事实，造成严重影响，或被省厅确定为执法监察、信访重点管理县（市、区）的，实行“一票否决”，除取消综合评先资格外，主要负责人要向市局党委作出书面检查，并追究分管领导失职责任，直至采取行政和组织措施。因此，只要各级国土部门的主要领导，真正把执法监察工作摆上位置，就能促进执法监察工作的顺利开展，创造良好的执法环境。
其次，协调配合，形成合力。执法监察的职能包括对内监察和对外监察两个方面。过去侧重于对外监察，今后要重视对内监察，并形成制度。工作中，明确要求用地审批部门将项目用地审批、供地情况及时提供给执法部门,由执法监察部门全过程介入项目用地建设管理各环节,对用地项目批前、批中、批后的每个环节，实施全程监管，强化执法监察的职能。执法监察部门及时将查处的违法用地情况通报给相关部门。各相关部门根据自身职能予以配合，该冻结的冻结，该停办的停办，形成执法合力。
第三，充实力量，配强人员。在强化执法职能的同时，要调优配强执法监察人员，把素质好、品行端、业务精的年轻同志优先选配到执法监察队伍中来，将一些不适合执法岗位要求的人员坚决调离执法岗位，确保执法监察队伍具有执行力和战斗力。一方面，各地要从政治上和生活上关心执法监察人员，将在执法监察岗位上任劳任怨，默默奉献，不计得失，做出成绩的优秀人员优先提拔使用，用感情留住人，用事业激励人，让从事执法监察工作的同志觉得有干头、有奔头。另一方面，要加强培训，提高执法监察人员素质，执法监察工作政策性强，业务要求高，只有坚持不断学习，才能熟练掌握和运用相关法律法规和政策，才能在案件查处过程中做到游刃有余，立于不败之地。
四、严格依法，尽职尽责，防范问责风险
当前，国土执法监察工作既有压力，又有风险。随着国家问责力度的进一步加大，执法监察工作面临的风险也越来越大，国土资源执法监察成为高危岗位。
其一，面临行政问责的风险。监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部制定出台了《违反土地管理规定行为处分办法》（15号令），明确了对行政机关及其公务员违反土地管理规定行为进行处分的办法，加大了对土地违法行为的惩处力度。15号令出台后，国土资源部执法局郭宝平副局长专门进行了专题讲座，对15号令出台的背景、经过及具体条文都进行了详细的解读，大家也进行了认真的学习、讨论，应该说，对15号令的基本内容都已熟悉掌握。15号令具体内容我不再多讲，在此，我想提醒大家要注意以下几点：
一是要注意分清责任追究的对象。《办法》第三条明确：对县级以上地方人民政府主要领导人员和其他负有责任的领导人员追究责任。这里明确的责任主体是县级以上地方人民政府主要领导人员，不包括书记，也不包括乡镇和村一级干部。不少国土部门的同志在宣传15号令或在日常执法时，常说要按15号令要求，追究乡镇领导干部、甚至村干部的责任，这是不对的。一些同志认为，大量违法用地行为都出现在基层，一些乡村干部是违法用地的直接推动者，如果不能追究其责任，就不能有效地遏制违法用地行为。这种忧虑是有道理的。最近，省监察厅、省国土资源厅联合制定了《江苏省党政领导干部违反土地管理规定问责暂行办法》，已经征求各地意见，近日将下发执行。《暂行办法》不仅将乡镇政府领导，而且将党委领导列入问责范围。《暂行办法》是对15号令的完善和补充，将能更有效地对违法对象实施问责。今年，东台国土局还与东台市纪委、监察局联合下发了《违反土地管理规定行为责任追究暂行办法》，将问责的对象延伸到镇村干部，对基层干部违法行为实施责任追究起到很好效果。15号令最大的特色、亮点是对政府土地管理工作实行问责制。但是，15号令绝不仅仅是单纯追究政府领导责任的规定，更多的内容是对行政机关及其公务员，尤其是国土部门的工作人员违反土地法律法规的处分办法。《办法》共24条，除了第3条是明确追究政府领导责任的规定，其余条款，都是针对行政机关及其公务员，尤其是国土部门的工作人员违法批地、违法登记、违反规定程序出让土地以及对违法用地行为不报告、不制止、不查处等行为的处分规定。希望大家要澄清认识，切不可认为，15号令只是追究政府领导责任的规定。
二是要准确把握责任追究的内容。15号令责任追究的内容很多，包括对没有土地利用计划指标擅自批准用地、没有新增建设占用农用地计划指标擅自批准农用地转用的行为，以及对通过调整土地利用总体规划，擅自改变基本农田位置，规避建设占用基本农田由国务院审批规定的行为，批准以“以租代征”等方式擅自占用农用地进行非农业建设的行为，以及在国有建设用地使用权招拍挂出让中设置不合理竞争条件等行为，都要实施责任追究。《办法》规定有以下四种情形之一的，要追究地方人民政府主要领导人员和其他负有责任的领导人员的责任；第一，土地管理秩序混乱，致使一年度内本行政区域违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地面积的比例达到15%以上，或者虽然未达到15%，但造成恶劣影响或者其他严重后果的；第二，发生土地违法案件造成严重后果的；第三，对违反土地管理规定行为不制止、不组织查处的；第四，对违反土地管理规定行为隐瞒不报、压案不查的。
三是要准确把握责任追究的尺度。今年6月1日，监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部联合下发了《关于适用〈违反土地管理规定行为处分办法〉第三条有关问题的通知》，对应当追究地方人民政府领导人员责任的有关问题进一步进行了明确。①明确了时间范围。15号令第三条关于追究地方人民政府领导人员责任，应当给予处分的规定适用于
其二，面临司法问责的风险。检察机关加大了国土资源领域渎职、失职行为的查处力度。2008年4月，最高人民检察院部署全国检察机关开展为期一年半的深入查办危害能源资源和生态环境渎职犯罪专项工作。重点查办危害土地资源、矿产资源、森林资源、水利资源等能源资源和危害生态环境的渎职犯罪“六类案件”。2008年11月，最高人民检察院又印发了《关于加强查办危害土地资源渎职犯罪工作的指导意见》，进一步加大检察机关查办危害土地资源渎职犯罪案件工作力度。从检察机关连续下发的文件可以清楚地看到，国土资源领域已经成为检察机关关注的重点。去年11月，安徽省亳州市检察机关以玩忽职守罪对亳州市国土资源局土地监察大队原大队长、副大队长、国土资源所原所长以及国土资源所监察中队原中队长提起公诉。最近，镇江句容市检察院因发生矿山盗采，正在追究句容国土局监察人员的责任，理由是国土部门执法监察人员没有及时发现、制止和查处违法案件，要追究相关人员的渎职行为。这样的案例还有很多。最近，市检察院反渎职侵权局根据省高检领导的批示，对我市国土部门的几个案件进行侦查处理。这些鲜活的案例，给我们敲响了警钟，提醒大家，要时刻绷紧依法行政的弦，切不可马虎、随意。尤其是执法监察一条线的同志，要做到“三保”，即在保护资源、保障发展的同时，还要做到保护自己。在查处土地违法案件时，不管面临多大的阻力和压力，都要切实履行职责，严格依法处理，否则我们就会冒被追究渎职、失职责任的危险。