土地利用总体规划是加强土地宏观管理和用途管制的重要依据，是指导城乡建设的纲领性文件，对强化耕地资源保护，促进土地节约集约利用，具有十分重要的作用。特别是随着经济社会的不断发展，土地供需矛盾日益突出，资源约束逐渐成为制约经济社会发展的重要因素，因此科学编制土地利用总体规划，合理安排各业各类用地，对构建和谐的人地关系，促进经济又好又快发展就显得尤为重要。下面就开展我市新一轮土地利用总体规划修编谈几点想法：
一、上轮规划实施的主要成效和存在问题
客观评价上一轮规划实施的成效和存在问题，是做好修编工作的前提和基础。上一轮土地利用总体规划修编于1997-1998年，是我市付诸实施的具有实质性意义的一轮规划，上轮规划实施以来，对规范全市国土资源管理，促进经济社会较好地发展发挥一定成效。
（一）主要成效
1、加强了对耕地的保护
对耕地真正实现有规划有计划的保护始于上轮规划修编之后。上一轮规划明确耕地保有量和基本农田保护面积，为建立各级政府的耕地保护考核机制提供了依据，落实了各级政府保护耕地的法定职责。通过划定土地用途区和基本农田保护区，为保护耕地树立起一道法定的屏障。在规划实施过程中，通过建立农地转用审批制度、耕地占补平衡制度，加强了耕地保护力度。
2、引导了建设用地的合理布局
上一轮规划之前，用地审批和管理没有规划依据，对指导各项建设合理利用土地缺乏说服力，国土资源管理处于较被动的状态。上轮规划修编后，通过划定土地用途区并进行用途管制，有效增强了国土部门合理引导各业用地布局的职能。改变了以往建设项目随意选址的做法，对建设用地的合理布局起到了有效的引导作用。
3、建立了规划调控措施
初步形成了以土地利用年度计划、建设项目用地预审和建设用地规划审查为主的土地利用规划实施管理制度，为贯彻实施新《土地管理法》，建立用途管制政策提供了基本依据。同时使国土管理上升为重要的经济宏观调控手段。
4、增强了规划意识
上一轮规划的实施使人们认识到土地在经济生活中的重要作用，同时也认识到土地利用规划的重要性。政府对土地利用规划的重视程度明显加强，广大用地者普遍形成了按规划用地的意识。
（二）存在的问题
1、规划管制缺乏灵活性，弹性不足
上轮规划编制时，是把规划作为一种刚性的管制政策进行运用，没有考虑到社会经济发展和城市化的推进对建设用地需求的变化，因此缺乏一定的灵活性和弹性。随着时间的推移，规划所依赖的因素发生了较大变化，特别是国内外经济形势发生变化、国家宏观政策发生重大调整，以及城镇体系战略和重大基础设施调整等，都会引起了土地利用数量需求、空间布局都发生了较大变化，客观上要求土地利用总体规划在用地指标、空间布局、耕地保护和生态环境保护等方面进行相应的调整，但上轮规划在管制措施方面缺乏相应的应对手段。
2、规划编制前瞻性不够
上轮土地利用规划编制时，由于各级政府和社会各界普遍对规划工作缺乏认识，对规划修编工作的重要性认识不足，对规划修编的重视程度不够，使规划成果存在一定程度的脱离实际，对实际工作地指导性不强。
3、与相关规划的缺乏协调
土地利用规划与城市规划等其他规划分别由不同部门编制而成。由于规划工作刚处于起步阶段，相互对规划了解不够，缺乏有效沟通，导致规划间各项目标存在着较大的差异，造成土地利用规划与城市规划等相关规划在实施过程中存在矛盾和冲突，为土地利用规划的协调和实施带来不少困难。
二、新一轮土地利用总体规划修编的特点
新一轮总体规划相比于上轮规划，在保护资源和保障发展方面面临着更严峻的形势和更艰巨的任务，国家对新一轮规划修编寄予了较大希望，修编的理论和方法有了较大调整。
1、更好地贯彻落实了科学发展观
新一轮规划修编指导思想核心内容有两点，一是科学发展，在实行最严格的耕地保护制度的基础上，坚持发展是第一要务，正确处理保障发展和保护资源的关系；二是转变方式，转变土地利用和管理方式，促进土地从粗放低效向高效集约转变，改进保障科学发展的土地管理机制，落实共同责任，不断提高土地资源对经济社会发展的保障能力。基本原则充分贯彻两个最严格的要求，提高土地资源的可持续利用，同时强调土地生态建设，自然湿地、清水走廊等重要生态功能区保护被摆上重要位置。切实落实节约资源和保护环境的基本国策。
2、指标体系更加合理
调整完善了规划指标体系，体现了两个最严格的要求，进一步强化了以供给引导需求，促进土地资源的合理利用。一是增设了新的指标类型和数量，达到15项控制指标，指标体系作用和功能更加合理，反映了土地资源管理精细化的趋势。对规划目标的控制进一步强化，控制内涵更加丰富，新的指标体系在总量指标、增量指标的基础上引入了效率指标，如人均城镇工矿用地指标，反应土地集约利用水平，以适应新的管理需要，引导土地集约化利用。二是增强了指标体系内在逻辑关系，通过关联指标互相印证，合力控制，使得指标的控制力明显增强。如对建设用地的控制实行“天花板”制度，即既有增量控制目标，也有总量控制目标（即所谓的“天花板”），对建设用地过快增长给予有效制约；三是反应了管理意图，突出了对耕地的特殊保护，强调对建设用地的控制。
3、 修编程序进一步细化
地市以下规划强化了修编过程中的上下衔接，成果提交更切合实际。市级规划要增设主城区内容，以市统区，增强市级规划的指导功能。县乡规划实行同步开展，乡级规划简化成果，强化实用性。从修编步骤看，上轮规划修编是一步到位，从搜集资料后直接进入成果编制阶段，程序较单一，缺乏对中间成果的认证和评定，成果质量难以保证。新一轮规划修编根据各阶段的特点，对修编过程进行了细分，按照由浅入深，从粗到细，逐步推进的原则，将修编工作分为：对上轮规划实施评价和专题调研、大纲编制和成果编制三个阶段，规划审批分为土地利用总体规划大纲审批阶段和土地利用总体规划审批阶段。上一阶段的成果分别是下一阶段工作的依据和基础，同时下一阶段工作又是对上一阶段成果的提炼和深化。对修编的审批实行分步审批，对提高规划成果质量，进一步控制规划目标起到了很好的保证作用。目前我市已完成市级大纲编制工作，正在开展县级大纲编制。
4、增加了规划弹性
新一轮规划修编在强化整体控制的同时，为应对经济社会发展的不确定性，在增加规划的弹性方面也作出了积极探索，使新一轮规划修编更加务实，更具操作性。一是城乡建设用地边界的划定方法较好地适应了城镇空间发展的不确定性。城乡建设用地由规模边界和扩展边界双边界构成（可重合），内层为规模边界，外层为扩展边界。规模边界按照确定的城乡建设用地面积指标划定，是城镇发展的主导空间。扩展边界在规模边界之外划定，城镇建设用地规模边界可根据的城镇发展在扩展边界内调整。二是基本农田保护区可以安排预留指标的独立建设项目，以及预留交通、水利等线性工程布局走廊，占用耕地不突破基本农田保护区预留规模的，符合规划，按一般耕地报批，按基本农田补偿。较好地解决了线性工程选线走向的不确定性。
5、城乡建设用地空间管制制度不断完善
城乡建设用地空间管制制度借鉴了现行“圈内、圈外”的规划管理模式，表面上两者较相似，但两者有重大区别。城乡建设用地扩展边界的划定，扩展边界内的土地作为非农业用途要简化审批程序，而扩展边界外的土地要从严审批和监管。根据国土资源部的规定，新一轮规划修编中，需要划定“三线四区”实施土地用途空间管制，这是本轮规划修编中的创新。
允许建设区：包括城乡建设用地规模边界内的范围和预留的独立选址范围，区内新增城乡建设用地受规划指标和年度计划指标约束；规划实施过程中，在允许建设区面积不改变的前提下，其空间布局形态可调整，但不得突破建设用地扩展边界。相当于现行的规划建设用地区。
限制建设区：为城乡建设用地规模边界和扩展边界之间的范围，该区域在空间位置上相当于现行一般农地区，但在内涵上有较大区别。一是一般农地区不允许安排建设用地，限制建设区在特定条件下，可以安排实施城乡建设用地增减挂钩（或农村居民点缩并）的新增建设用地，实行“先拆后建”。二是在一般农地区安排建设用地，必须进行规划修改。限制建设区域在规划实施过程中可以调整为允许建设区，但须报规划审批同级国土资源管理部门审查批准。
管制建设区：区内主导用途为农业生产空间，是开展土地整理复垦开发和基本农田建设的主导区域。该区域是城乡建设用地扩展边界之外，除禁止建设区的范围，基本农田保护区主要位于该区域。该区域可预留独立选址项目。
禁止建设区：区内土地的主导用途为生态与环境保护空间，严格禁止与主导功能不相符的建设与开发活动。
三、新一轮规划修编的基本要求
（一）关于规划基础数据
新一轮规划修编的基期年为2005年，客观上要求规划基数必须采用反映2005年现状的数据资料。省级规划大纲已采用2005年土地利用变更调查的数据作为规划基数，国家规定二次调查结果不改变耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地总规模等规划指标，即“增地不增任务，减地不减责任”。对二次调查数据与土地利用变更调查数据差异较大的，在规划期内采取措施逐步消化。我市通过二调新挖掘了相当数量的存量建设用地，这部分存量建设用地可纳入城乡建设用地增减挂钩，实行“先拆后建”模式的周转指标可以安排在扩展边界内，这种指标能否与其他新增建设用地指标混用，国家尚无定论。但在我市修编中，各地在划定建设用地扩展边界时要将存量建设用地的规模充分考虑进去，通过向存量要土地来拓展全市发展空间。
（二）关于规划范围
土地利用总体规划是各级行政辖区内的全部土地，辖区内所有土地实现全覆盖，达到无缝对接，省属以上农林场圃等单位都要纳入当地规划。市级规划要求增加市主城区内容，包括大市区范围内地亭湖、盐都、开发区部分。大市区范围内实行以市统区，以区落实，属地管理。沿海各县（市）策应国家沿海开发战略，以及沿海匡围需要，可向海域延伸。
（三）关于规划工作主要任务
1、分解指标，确定规划目标
土地利用总体规划是通过自上而下分解落实指标进行目标控制。分解下达的指标就是各地规划期内地土地利用目标，是引导和控制各地土地开发利用的重要依据。指标分解遵循定性分析和定量分析相结合的原则进行，充分考虑各地自然资源状况和经济社会发展水平综合确定。
2、编制政区土地利用现状图
各行政区域土地利用现状图是编制规划的重要基础。土地利用现状图编制的好坏直接影响到整个规划成果的质量和今后的使用。土地利用现状图要按照修编的要求，全面准确地反映各地土地利用现状，土地利用现状图在标准分幅图基础上缩编，自下而上逐级编绘。一是内容要全。特别是重要地物，如反映城镇总体框架的基础设施必须齐全，不能发生遗漏，线性工程涉及跨行政区的要做好图件接边，二是要做到地理要素的合理取舍和整合，土地利用现状图编绘是向上逐级缩编的的过程，对建设用地编绘要在符合规程的情况下做好就近合并，同时缩编后不能改变地形地貌的总体形状，三是主要地物名称要尽量标志，四是做好图面整饰，缩编后的现状图要整洁明快，色彩舒适大方。
3、土地利用结构与布局调整
（1）做好基本农田的调整划定
按照下达的基本农田保护指标，调整划定基本农田。基本农田调整划定注意点：
①基本农田调整划定以确保基本农田保护指标得到落实。
②现有基本农田中的优质园地、高产人工草地、精养鱼塘，继续作为基本农田实施管护，不需重新补划耕地补充。
③基本农田布局遵循各级政府的意见进行调整。基本原则是既要有利于保护，防止今后容易受到侵占，又要有利于城镇及工业建设，为今后发展留出足够空间。在市区、县城、重点镇、开发区、工业集中区以及沿海开发节点等周边地区，要重点调出基本农田，腾出发展空间。在农村腹地及成片开发复垦整理等区域要重点调进基本农田。
④基本农田调整划定要利用二次调查平台开展，确保基本农田信息的现势性。
⑤基本农田划定后，应重新建立相应的基本农田台账。
⑥在基本农田保护区内，预留建设占用耕地规模和布局。根据重点交通、水利等线性工程建设项目布局落位或选线走向，预留建设占用耕地规模和布局范围。对于规划期间确实不宜在城镇村建设用地范围内建设、又难以定位的独立建设项目（如防灾救灾建设、社会公益项目建设、城镇村重要基础设施建设、污染企业搬迁等），应列入可在基本农田保护区内安排建设的项目清单，预留相应的建设占用耕地规模，预留建设占用耕地规模根据各地实际需要确定。
⑦允许在上级下达的基本农田保护面积指标的基础上，预补划一定数量的基本农田作为预留建设占用耕地规模，落实到图斑。规划期内已安排预留建设占用耕地的独立建设项目以及布局走廊范围内的交通、水利等线性工程，占用耕地面积不突破基本农田保护区内预留规模的，视为符合规划，按一般耕地报批，按基本农田补偿。
（2）做足建设用地的布局
按照规划调控指标，统筹存量与增量建设用地利用，合理安排建设用地布局。
①划定城乡建设用地规模边界。按照规划确定的指标，划定规模边界。规模边界的划定要与各地发展规划充分衔接，反应各级政府的发展意图，用足指标，布局上适当超前。
②划定城乡建设用地扩展边界。扩展边界要充分考虑各地存量建设用地资源量，按照辖区内存量城乡建设用地增减挂钩留足面积，不做具体规模限制。
③市区、县城、重点镇、开发区、工业集中区及沿海开发节点等周边要留出足够的规模边界和扩展边界，以适应今后经济社会发展需求。
（3）落实独立选址项目
向相关部门充分搜集独立选址项目，确保项目应列尽列，不能遗漏，按照“列清单、留通道”的方式进行布局和考虑。在基本农田保护区划定中，可根据独立选址项目线型走向，预留占用耕地规模和布局范围，市级规划可预留线路两侧
（4）做好生态用地布局
根据各地生态功能区规划，在修编中落实自然保护区和饮用水水源地重要生态功能区的边界，并作为禁止建设区划定，纳入禁止建设区的生态功能用地必须是经过各级政府已经批准的规划中明确的。
（5）制定土地整理复垦开发计划
围绕土地整理复垦开发任务和当地整理复垦开发的潜力，划定整理复垦开发重点区域，落实以具体项目计划，确定项目位置、范围。并将土地整理复垦开发补充耕地目标分项落实到整理、复垦和开发。
四、我市规划修编工作的难点和主要思路
（一）我市规划修编工作的难点
1、经济发展提速，资源保障压力提高
我市属于经济欠发达地区，近年来随着改革开放力度加大，经济社会发展也进入加速发展阶段，但由于起步迟，起点较低，相对于发达地区经济已逐步转型升级，我市目前仍处于初步工业化阶段。在此阶段，提高人们生活水平、兴办各类社会公共事业、解决劳动力就业等主要依靠第二产业，经济发展依赖于项目推进、投资拉动，因此今后一段时期，对我市而言是有项目要发展，没有项目也要发展，因此对土地需求将持续旺盛，供需矛盾将十分尖利，规划修编既要控制，又要保障，任务十分艰巨。
2、区域差异明显，统筹难度较大
土地利用总体规划的实质是从资源的可持续利用出发，统筹各类各业用地，合理配置土地资源。在盐城市土地利用总体规划修编中，各方面对资源的需求加剧，用地统筹的矛盾上升：一是如何有效统筹新型城乡关系。近年来随着经济社会的快速发展，工业化和城镇化已呈加速上升趋势，同时按照推进社会主义新农村建设，促进城乡发展一体化、逐步缩小差距的要求，加大对农村基础设施和公益实施以及农村环境改善的投入。城、乡两个发展都对用地提出新的要求，如何平衡城乡间用地需求；二是如何统筹市区与县域经济社会发展，我市是全省面积最大的市，也是经济欠发达地区，中心城区较小，对全市的经济辐射能力相对较弱，急需做强做大中心城区，如何合理安排相应用地比例；三是如何统筹沿海开发与内陆发展，我市海岸线为全省最长，滩涂面积占全省的70%，是我市乃至全省实施沿海开发战略的重要载体，今后也是我市经济发展的重要增长极，目前沿海开发的各项基础设施已陆续展开，沿海地区过去是我市主要的土地后备资源区，如何协调与内陆的资源分配，以及区域内用途合理布局。
3、城市规模基数小，发展变数多
我市建市时间较短，经济发展起步较迟，各级城镇规模普遍较小，在城市化过程中，城市形态的稳定性差，受经济发展形势和重大基础设施影响较大，今后相当长的时期内，我市将处于城市化、工业化的快速发展时期，城镇处于急剧扩展阶段，城镇化的规律不明显，城镇发展具有较大的不确定性，为划定城镇建设用地边界造成较大困扰。
4、基本农田保护份额大，任务重
我市是全省土地后备资源最丰富的大市，江苏省土地利用总体规划中将我市定位为基本农田保护的主要区域，基本农田保护面积占全省的18%，耕地和基本农田保护任务不仅未减少，还有上升。从全省保护资源、保障发展大局分析，这样安排是可以理解的，但是随着盐城市经济总量已大幅上升，在新一轮规划期，又是发展的重要战略机遇期，加速的发展趋势客观上给我市基本农田落实带来了很大压力，同时，生态市建设对生态环境保护的要求提高，后备土地资源开发的难度越来越大，补充耕地资源越来越难。
（二）主要思路
1、明确修编的目标。通过修编，确保在耕地和基本农田数量不减少、质量不降低的前提下，为当地社会经济发展留足空间。
2、统筹存量和增量建设用地利用，优化两个布局，通过建设用地布局与基本农田布局一体化调整，使建设用地和基本农田在布局上得到双优化。
3、土地利用总体规划修编既要符合国家要求，又要与当地社会经济发展实际相结合。在规划成果中要体现规程要求，不能出现与规程要求相违背的情况，严格落实上级下达的各项控制性指标，确保规划能按时通过审批，同时在规划过程中要最大限度的挖掘资源优势，做大城乡建设用地规模，使两者最大限度地达到统一，即国家批准、地方政府基本满意。
4、切实做好基本农田划定，我市是全省基本农田保护的主要地区，从大局上讲，我市要为国家粮食安全负起责任，从自身角度讲，基本农田是我市向上争取支持的最大资本，只有把基本农田实实在在划到位，我们才有向上级争取在其他方面支持我市的可能。
5、土地利用规划修编要体现前瞻性，要充分做好与城镇村规划、沿海规划以及其他相关规划的对接，充分估计发展的可能性，把发展的空间留出来，对今后发展用地要尽量纳入规模边界，规模边界确实容纳不了的，要全面纳入扩展边界。
6、土地利用规划修编要严格落实上级规划下达的各项用地指标，在上级下达指标的约束下，有保有压，突出重点，建设用地指标分配和布局安排，要和政府的发展思路相吻合，充分体现党委政府的意图。
7、沿海各县（市）要充分考虑沿海开发将上升到国家战略的因素，对开发节点要充分预留发展空间。统筹安排好城镇、工业集中区沿海开发用地，不能顾此失彼。
8、规划修编要坚持专家领衔，要重视专题研究，确保成果质量，上报的材料必须规范，符合要求。
9、土地利用规划要在保证质量的前提下，按时完成，早出成果 ，争取主动。