一个令人尴尬的事实是：长期以来，作为价值最大的国有资产，中国的土地出让金收益管理法律基本上是空白，没有明确的规定，也没有强有力的约束。多年来，土地出让金以非税收入的形式游离于预算之外，成为地方政府的“第二财政”。地方以及全国土地出让金到底有多少，没有任何一个部门能给出一个准数。

   这种局面终于被打破。12月17日，《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办100号文件）正式下发。《通知》明确规定：“从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的‘收支两条线’。”

   1994年我国实行分税制后，土地出让金作为地方财政的固定收入全部划归地方所有。有人曾说，土地出让金是市长的“零花钱”。但这决不是一笔简单的“零花钱”。这是一笔“大钱”。土地出让金这块“唐僧肉”究竟有多肥？有调查表明，在中国相当多的地方，土地收入占到地方财政收入的一半以上，其中土地直接税收及由此带来的间接税收，占地方预算内收入的40%，而出让金收入又占地方预算外收入的60%以上。即便是广州这样有经济实力的城市，其土地收益也要占到政府可支配财力的10%～15%。2005年，我国地方财政收入14388.8亿元，而同年，作为地方政府预算外收入的土地出让金收入高达5500亿元。

   其二，这笔钱来得相对“容易”。中国的土地制度客观上形成了“多占地多得益”的机制。根据上海市社科院所作调查，在长三角地区，农地征收价格为37.5万元／公顷～45万元／公顷，一级市场出让价格为210万元／公顷～525万元／公顷，二级市场价格为1125万元／公顷～2250万元／公顷。在城市化进程中，地方政府热衷于低价征收、高价出让土地，不无缘由，因为土地几十倍甚至上百倍地升值，地方政府的“钱袋子”也由此日渐丰实。而与此形成鲜明对比的是，农民从征地中所得寥寥。浙江省一项调查表明，被征土地收益分配格局大致是：地方政府占二至三成，企业占四至五成，村级组织占近三成，农民仅占半成至一成。从成本价到出让价之间所生成的土地巨额增值收益，大部分被开发商和地方政府获取。

   其三，这笔钱“好花”。巨额的土地出让收入长期游离于预算外，成为市长可以随意调拨的“小金库”。在城市化进程中，当务之急是城市建设，土地出让金当然首先用于城建。既然是“自己的钱”，用起来就可以随心所欲，土地出让金于是变成一些地方盲目扩大城市建设规模和搞“政绩工程”、“形象工程”的主要资金来源。而无论是为了招商引资擅自减免土地出让金，低价出让或“零地价”出让，以实物等抵收，还是出于个人私利搞领导干预、个人审批、暗箱操作等，靠的无非是对这笔预算外资金的自由裁量权。

   可以说，正是在土地出让金这笔“零花钱”的诱惑下，地方政府对“经营土地”趋之若鹜，扩张城市、投资建设的冲动经久不衰。事实上，地方政府为了加快城镇基础设施建设，增加投资力度，必须取得巨额的土地出让收益。这样，地方政府一方面低价出让土地以吸引投资，另一方面又需要出让大量土地以获取城镇开发建设资金，其结果必然是城镇建设用地的迅速扩张和大量耕地被占用。所以不难理解，为什么国家几番调控，建设用地总量增长太快、工业用地过度扩张，违法违规用地、滥占耕地等依然屡禁不止。从某种程度上我们可以说，地方对土地出让金的自由裁量成了中央政令不通的“罪魁祸首”。 

   土地出让收入是一笔公共财富。在现代国家，任何取之于公众的资金，都必须纳入公众的监督之下实行公共预算。这要求我们必须用民主、公开、科学的方式掌管好这个“钱袋子”，而不能再任由它变为市长的“零花钱”。国办100号文件，正是对如何掌管这个“钱袋子”开出的一个良策。

   当然，在为这一新政策出台欢欣鼓舞的同时，我们也要清醒地认识到，我国土地收益分配的不合理现象，以及由此引发的地方政府投资冲动还难以遏制的问题，是一定历史时期的产物，有其深层的经济、社会及制度背景。土地出让金管理的失控，除法律空白、缺乏监管等原因外，与中央政府与地方政府财权、事权上的不很匹配，当前税收体制的不合理以及土地使用制度本身的缺陷，不无联系。而这些，或许将成为未来土地出让金管理改革的障碍。换句话说，如果土地出让金只是实行了“收支两条线”，而其核心制度不完善，明面的“零花钱”消灭了，私底下还有可能冒出新的名堂和隐性的“零花钱”。所以，我们应保持气势，将任重道远的土地使用制度改革继续推向深入。