2006年10月12日闭幕的十六届六中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），对新时期如何建设和谐社会做出了具体部署和安排。这对于我们全面落实科学发展观，促进我国经济社会协调发展和全面进步，实现全面建设小康社会宏伟目标都具有非常重要意义。众所周知，土地是人类活动的载体和物质基础，在社会发展进步中扮演着不可替代的重要角色，作为土地资源的主要管理部门，国土资源部也需要通过加强土地管理来促进和谐社会建设。特别是在9月5日新华社播发了《国务院关于加强土地宏观调控有关问题的通知》（以下简称《通知》）之后，国土资源部门更应结合当前土地利用实际与和谐社会建设要求，加强土地宏观调控，最大限度减少土地利用中的不和谐因素，尽力创造和谐土地利用局面，促进和谐社会建设。
1.土地利用不合理正日益成为社会不和谐诱因
（1）土地利用利益分配欠妥有违公平正义和安定有序
作为民生之本、发展之基和财富之母，土地利用所产生的社会财富应该为相关当事人所公平分享，否则将有损持续发展之土地基础。现行土地管理制度的相关规定，使得农民对于自己所经营的土地仅具有使用权，而政府可以根据公共利益的需要依法加以征用，但征地发生时对农民补偿较低，而且农民很难分享农地征用转为他用后的增值收益。从西部地区一些城市的情况看，根据现行征地补偿安置办法，土地补偿和安置补助费按目前农村居民人均生活消费支出计算，只能维持7年左右的生活，而按城镇居民人均消费支出计算，则仅能维持2年多。《中国改革》杂志农村版2004年引用的一项调查表明，农民仅获得被征土地收益的5～10%，从成本价到出让价之间的土地资本巨额增值收益大部分都为开发商和地方政府所获取。正因如此，尽管目前实行“缩紧地根”政策，但是房地产市场的高歌猛进仍使得2006年一季度全国土地出让金总额达到3000亿元，预计占地方财政收入一半，而这些资金由于没有纳入本级财政预算，对其使用缺乏严格监管。
这种无视农民利益、“靠地吃地”的做法至少带来同代之间和代际之间的两种不公平。前者主要表现为一些地方为扩大招商，滥征、强征农民集体土地，或者压低补偿标准，拖欠、截留、挪用土地补偿安置费等；而后者则因为当前的土地批租制度是对几十年后的地租进行一次性资金收取，无疑是透支了下几代人的土地收益。虽然国家为敦促地方政府改进征地补偿状况多次发文，但在具体实施中仍然存在这样或那样偏差。根据劳动和社会保障部统计，目前中国有4000多万失地农民，而随着城市化和工业化加速，在未来较长一段时间内，我国还要每年新增200多万失地农民。在当前整个社会就业压力增大、社会保障制度还不健全情况下，大量失地农民陷入了“三无农民（种地无田，做工无岗，社保无份）”窘况。由于征地补偿标准偏低难以维持长远生计、征地安置方式和平调村民集体资产行为不当，以及土地增值收益分配方式不妥等现象大量存在，农村土地纠纷已取代税费争议而成为目前农民维权抗争活动的焦点，也是当前影响农村社会稳定和发展的首要问题。
（2）违法违规用地破坏诚信友爱和民主法治
我国从1986年开始实行土地行政管理制度，但鉴于土地的空间地域属性，事实上形成了地方政府对土地的集权垄断。由于受狭隘政绩观和片面发展观以及不合理财税体制影响，地方政府一直利用强制土地征用政策，低价从农民手里征地后高价出售，从中获取巨额土地资本增值收益，除了用于扩大城市建设规模和搞政绩工程、形象工程之外，也成为部分腐败官员权力寻租的重要方式。为了破除土地资源地方壁垒，2004年国家开始对省以下土地实行垂直管理，以期遏制各级地方政府乱批土地、开发区热和滥占耕地等现象。但由于土地管理的绝对权限仍保留在地方政府手里，这种垂直管理并完全未达到预期效果。地方政府在实际土地利用中常常形成和中央政府、辖区人民群众的种种博弈，但由于前述原因，地方政府往往处在有利地位，以致于地方政府主导下的违法违规用地屡禁难止。例如，以各种名目、各种形式变相设立和扩大开发区，假借开发区名义招商引资；大搞“造城运动”、成片开发、盲目签订协议；通过调整规划避开国务院审批，将大量基本农田调做建设用地……由于问责机制欠缺和督察机制不健全，地方政府在用地时不需要或很少斟酌违法违规风险，因而也就不制止、不组织查处，甚至隐瞒不报、压案不查相关违法违规行为。而他们的所作所为不仅有损政府在人民群众心目中的形象，也恶化了党群关系和干群关系。
不可否认，我国近年来在土地立法上成效显著，为加强新时期土地管理和参与调控提供了法律保障，但在现实土地利用中，当前土地管理很难做到有法必依、执法必严和违法必究，严重削弱了法律的权威性和震慑力，并在很大程度上违背了和谐社会关于民主法治和诚信友爱的要求。根据相关法律法规，国家机关工作人员非法批准占用土地，调整规划改变基本农田区位以批准征占基本农田，以及违反国家产业政策和供地政策进行盲目、低水平重复建设并造成土地资源严重浪费、阻碍国有经济布局战略调整的，均应按非法批地处理。但在当前地方政府发展经济和追求政绩刺激之下，加之司法体系不健全，难以做到对非法批地和暗中支持导致土地被违法占用的国家机关工作人员，特别是对土地违法行为发生起决定性作用的领导干部非法批地行为的严格追究。另外，当前一些地方在处理非法占地行为时，常常仅对当事人作罚款处罚，而按照规定，除了要对土地和地上建筑物做出妥善处理，对土地违法行为负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，要依法给予行政处分，构成犯罪的还要依法追究刑事责任。正是由于土地管理上的法律缺位，当前土地利用较为混乱，土地违法很长一段时间都处在高发期。
（3）土地资源粗放利用导致人与自然不和谐
土地资源正日益成为制约我国经济发展的关键瓶颈之一，这固然与我国人口众多而可用土地资源不足有关，但当前粗放利用所导致的用地浪费也在很大程度上加剧了这种瓶颈效应。由于农业和非农产业间比较效益的客观存在，加之土地产权制度存在缺陷和相关法律不完善等因素的影响，农村耕地弃耕撂荒早已不是偶发事件，而除各种视觉可见的显性抛荒外，当前更为普遍的则是各种隐性撂荒。较之农地特别是耕地的粗放利用，我国建设用地无序和粗放利用问题更为突出，主要表现为：开发区混乱纷杂，土地闲置严重；城镇建设脱离实际，偏重外延扩张；农村居民点蔓延无序，与非农化趋势相背；以及基础设施建设缺乏规划，超前建设与重复建设普遍存在等。正是由于实际利用中的过度粗放和无序，我国建设用地指标被不断突破。上一轮土地利用总体规划纲要确定的1997～2010年全国新增建设用地规模要控制在340.80万公顷以内，但到2005年底即已突破了该指标（1997～2005年全国新增建设用地347.36万公顷），但该规划实施了还不到2/3时间。
作为土地利用主体，人类寻求土地供给与需求均衡的行为必然会对土地生态环境造成一定的负面影响，前述粗放用地所产生的结果不仅因为资源短缺而阻碍了经济发展，也在很大程度上破坏了土地资源持续利用基础，加剧了土地生态环境恶化。建国以来，虽然国家投入大量人力物力对退化的土地生态环境进行整治，并取得一定成效，但我国生态环境“局部改善，总体恶化”趋势并未从根本上得到遏制，土地生态仍然非常脆弱，并主要表现为：水土流失尚未根本控制，土地盐渍化程度不断加重，土地荒漠化与沙漠化严重，农田生态环境持续恶化，森林和草地生态系统不断退化以及天然湿地严重萎缩等。很明显，我国土地生态环境脆弱并日益恶化与人们过度追求经济效益而忽视生态效益有关，而这种短视做法的结果也正在加倍报复我们，导致有些地方人与自然已经无法共存，更别奢望和谐相处。例如，西部很多偏远地区因人类不合理土地利用而导致自然环境恶劣，为了让这些地区生态得以修复，我国已于2000年开始实施生态移民，计划将这些生态脆弱地区的700万农民移出他们祖祖辈辈生活的地方。
2.按照构建和谐社会要求加强土地宏观调控
（1）树立科学调控理念保障科学发展用地需求
土地利用不合理不仅容易诱发社会不和谐，也在很大程度上影响了可持续发展的进程。由于发展是社会和谐的基础，必须坚持用发展的办法解决前进道路上的问题，所以，从促进社会和谐角度来说，我们首先必须保证在科学发展观指导下实现全面、协调和可持续发展，而不是之前比较常见的大起大落、片面推进以及以过高资源环境消耗和社会冲突为代价的发展。就土地利用及其调控而言，为了实现科学发展，并使发展过程更顺利一些和发展成果更好为全体人民分享，需要统筹处理包括城乡发展、区域发展以及人与自然发展等在内的一系列人民群众最关心、最直接和最现实的问题，以真正体现以人为本的理念。由此可以看出，当前针对“地根”失控而加强的土地宏观调控，并非是对发展用地的刻意限制，而是从经济社会发展大局出发对土地利用进行统筹协调和优化配置。
以城乡发展用地需求满足为例，当前的土地宏观调控应坚决刹住城镇化和工业化过程中城镇用地盲目外延、工业用地低效扩张势头，但对于合理的必需用地则要予以满足，在财税、金融等常规调控手段乏力情况下，应牢把土地供应“闸门”，确保“健康城镇化”和“新型工业化”的实现；对于新农村建设，同样需要加强用地调控，对于能显著改善农村生活、生产条件的必需基础设施建设用地要千方百计满足，但也要排除任何假借新农村建设而任意侵占农用地和扩大建设用地规模的不恰当行为。由于合理的土地利用是统筹区域发展的前提和基础，所以要在国家既定区域政策和产业政策指导下，因地制宜加强土地利用调控，发挥区域土地利用的比较优势，最大限度消除重复建设及其造成的土地利用浪费。另外，鉴于当前土地生态环境脆弱且日益恶化的现实，要牢固树立土地资源可持续利用理念，在减轻不合理的人为干预基础上保障生态建设用地需求，夯实科学发展的土地资源环境基础。
（2）加强土地调控制度建设促进社会公平稳定
六中全会公报指出，“社会公平正义是社会和谐的基本条件，制度是社会公平正义的根本保证，必须加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度”，对于土地宏观调控而言，此前调控效果不佳也在很大程度上与相关制度不健全有关。根据《决定》和《通知》要求，本轮土地宏观调控要坚持以人为本，加强与土地利用有关制度建设，特别是要调整土地利用利益分配格局，健全社会保障体系，加强土地法治，以更好促进和谐社会建设。
《通知》关于“切实保障被征地农民的长远生计”和“规范土地出让收支管理”的规定既是对现行征地社会保障制度的完善，也是对土地产权制度的健全，虽然《通知》所提尚属粗线条勾勒，但为从根本上保障农民合法土地权益指明了方向，今后应结合具体实施中遇到的问题进行细化。《通知》关于“调整建设用地有关税费政策”和“建立工业用地出让最低价标准统一公布制度”的规定，确保了国家作为土地所有人的合法权益。为了进一步完善土地产权制度，不仅要会同有关部门抓紧制订新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准和具体办法以及改进和完善分配使用管理，国家还应因地制宜科学制订不同地区工业用地出让最低价标准。鉴于地方政府配置土地资源职能很强但承担责任相对很小的现状，《通知》明确和强调了地方政府在土地管理和耕地保护方面的责任，而对于当前土地管理政令不畅或效力层层削减现象，《通知》在此前确立的土地督察制基础上，对监督检查中发现的违法违规问题的处理做出了具体规定。问责制和督察制的建立是对土地宏观调控行政手段的强化，具体实施中应结合经济和法律手段使用，并且要加强配套制度建设，这样才能使问责制和督察制真正得以贯彻落实。《通知》在法律制度建设方面明确提出要严惩违法违规用地，首先对国家机关工作人员违法违规批地和用地处理做出明确规定，其次对完善查处的协调机制做出要求，另外还要求对社会影响恶劣、造成严重损失的重大土地违法违规案件进行公开惩处。《通知》发布不久，国土资源部和监察部组成的联合调查组就对郑州市违法批准征收占用土地建设龙子湖高校园区等5起土地违法案件进行了查处，监察部还对有关责任人员做出了严肃处理。从这些事件的查处来看，起到了平抑民愤、维护社会公义的效果，今后应进一步使此类查处制度化和长效化。最后，为了通过加强土地调控制度建设来促进社会公平正义的实现，当前还应适应我国社会结构和利益格局的发展变化，形成土地利用利益分配不公时科学有效的诉求表达机制、利益协调机制和矛盾调处机制，以及完善土地宏观调控过程中的公众参与和监督机制，尽力创建和维护和谐有序的土地利用格局。
（3）开展土地管理创新推动负责任型政府建设
随着市场经济大发展，我国社会利益分化和价值多元化趋势愈益明显，这对政府加强管理能力建设也提出了现实要求。各级政府不仅要尽职尽责履行政府职能，做到科学执政、民主执政、依法执政，还应积极创新管理体制，努力开创在服务中实施管理和在管理中体现服务的新局面。为达此目标，《决定》对管理体制创新和责任型政府的建设提出了新要求，这也为加强和改善土地宏观调控以及国土资源部门管理创新提供了清晰思路。而从《通知》有关规定以及在此之后国土资源部的行动可以看出，本轮土地宏观调控在管理体制创新推动负责任型政府建设方面已经或正在采取许多行之有效的举措。
首先，《通知》调整了城市建设用地审批方式，规定今后国务院不再分批次审批农用地转用和土地征收，而是由省级人民政府汇总后一次申报，并经国土资源部审核后报国务院批准，再由省级人民政府组织实施，但国土资源部要对实施方案备案。这一规定既体现了本轮调控的宏观调控、微观放开的特色，也充分贯彻了权责一致的原则，即在加大地方政府特别是省级政府权力的同时（汇总申报用地审批和组织实施土地利用），强化了其责任（必须对本辖区内的土地管理和耕地保护负总责）。在今后的具体实施中，既要切实保障地方政府的应有权利，减轻经济发展压力，同时也要从用地方面加强对他们的考核。其次，鉴于当前省级以下土地垂直管理并未很好解决地方政府与中央政府、辖区群众利益不一致问题，国土资源部正在加紧相关问题研究。从当前情况来看，为了彻底打破土地利用上的地方保护主义和有效促使土地管理人员依法认真履行职责，有必要建立中央政府或国土资源部垂直领导、覆盖全国的土地管理或执法监察体制。另外，由国土资源部党组决定并于近期在全国开展的大型调研活动，也是对常规管理体制的创新，此举畅通了上下互动的沟通渠道，便于国土资源部门深入了解不同阶层不同群体最现实、最关心、最直接的利益问题，而这对于加强土地宏观调控，确保土地利用中各方利益，防止因利益分配不公而诱发社会不和谐和不稳定大有裨益。
（4）转变用地模式提高用地效率改善生态环境
根据科学发展观要求，我国应尽早实现经济增长方式的根本转变，而且事实上我国近年来确已采取了一系列旨在加快经济结构调整、促进经济增长方式转变的措施，但总体上，目前我国以“高投入、高消耗、高排放和低效率”为特征的粗放型经济增长格局仍未根本改变。粗放型增长方式会对和谐社会构建产生极大的不利影响，正如有关专家所言，“目前，与粗放型增长方式密切相关的乱征土地、环境污染、资源紧缺等问题，已在一定程度上转化成相应的社会风险因素，成为影响社会和谐稳定的重要诱因”。而且，粗放型增长方式毕竟难以持续，这就直接导致经济发展的不稳定性增强，而这也反过来动摇了和谐社会建设的经济基础。从这层意义上来讲，要构建社会主义和谐社会，必须切实转变粗放的经济增长方式，更加注重人与自然的和谐相处，更加注重经济社会的全面协调可持续发展。
就土地利用而言，粗放利用不仅导致前已述及的严重资源匮乏和生态环境恶化等问题，还是引起当前经济增长方式粗放的重要因素，自然也不利于和谐社会建设。正因如此，本轮土地宏观调控要对改变粗放土地利用模式、促进集约用地进而改善人与自然关系给予高度关注。提高新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准、提高城镇土地使用税和耕地占用税征收标准，以及国家根据土地等级、区域土地利用政策等统一制订并公布各地工业用地出让最低价标准，就是充分利用经济杠杆来遏制粗放用地在全国的蔓延态势，在土地资源自然供给总量有限前提下，通过提高集约用地水平来增加土地的经济供给，切实保障经济社会发展的土地资源基础。在具体实施中，应结合《通知》要求和地区实际，从政策的可操作性角度因地制宜制定相关标准和配套措施。问责制和督察制的建立是从加强行政管理方面来抑制地方政府粗放用地发展经济的原始冲动，而严肃惩处土地违法违规行为则为转变用地模式和提高用地效率提供了法律保障。在实际土地管理中，上述经济手段、行政手段和法律手段应根据需要结合使用，这样才能切实达到预期的调控效果，在土地利用上实现到2020年社会主义和谐社会目标和主要任务之一的“资源利用效率显著提高，生态环境明显好转”。